行政令降药价，效果难保证

5月12日，美国总统(zǒngtǒng)特朗普签署了一条新行政令，要把美国处方药价格“打下来”。特朗普在社交平台(píngtái)上(shàng)一连串地发问：为什么美国的(de)处方药和药品价格比其他任何国家都高得多？甚至是5到10倍的药价？药企说高价是由于研发成本，这对吗？ 行政令消息(xiāoxī)一出，药企股价(gǔjià)是先降后升。例如，葛兰素史克(shǐkè)、辉瑞等药企大厂的股票先是小幅下挫，在分析师指出政策“落地难”后又立即回升。 特朗普预计，这项新政落地后，不仅(bùjǐn)药价要降30%～80%，公民的医疗成本降低，美国还能(néng)节省数万亿美元。这个愿望能实现吗？ 根据研究机构数据，2024年，美国处方药(yào)净支出达到4870亿美元，同比增长11.4%，增量约500亿美元，普遍高于其他发达国家。这背后主要是美国缺乏(quēfá)价格管制机制(jīzhì)，政府无法对新药和品牌药进行集中议价，致使药厂长年在议价方面(fāngmiàn)占据主导地位。 在美国，联邦医保和联邦医疗补助无法直接(zhíjiē)与药厂谈(tán)价格，直到2022年《通胀削减法案》颁布，法律才(cái)赋予联邦医保部分药品谈判权，但也仅限少量药品。法律还设置了多重门槛，导致医保对市场影响十分有限(yǒuxiàn)。 美国药品供应链包括药厂、批发商、药品福利管理公司（PBM）、保险公司和药店等多方，每个(měigè)环节参与者(cānyùzhě)都有利润诉求。 根据美国(měiguó)相关规定，允许企业在专利保护期内(qīnèi)对药品自由定价，且通过美国食品药品监督管理局(yàopǐnjiāndūguǎnlǐjú)（FDA）药品批准保障市场(shìchǎng)独占权。兰德公司的报告指出，美国品牌药价平均为其他国家3.44倍，药厂的定价权极高。 整个供应链中，PBM主要(zhǔyào)承担以下职能：居中调节(tiáojié)价格、与药房签订合约、同药厂协商折扣及返利条款、协助处理(chǔlǐ)保险(bǎoxiǎn)理赔事务，以及统筹管理(guǎnlǐ)处方药配送等。此前，美国联邦贸易委员会报告披露，美国三大PBM通过自营药房将药价抬高数百倍。药厂和PBM之间的博弈，加剧了药价上涨。 那么，这次(zhècì)行政会如何平抑药价？ 首先，在行政令签署30天内，美国卫生部必须制定与国际对标的“最惠国价格目标(mùbiāo)”，向药企传达降价幅度，且涵盖所有(suǒyǒu)处方药。执行重点会放在价格差距最大、患者支出最多(zuìduō)的药物上(shàng)，例如新兴(xīnxīng)的减肥药和慢性病药物。如若30天内降价目标未实现，政府即启动下一步，包括FDA批准药品进口豁免等做法。 行政令的预期目标是大幅降低美国处方药价格。但据美国国会预算办公室估算，通过对标外国价格仅能将(jiāng)药价降低约(yuē)5%。有专家指出，要实现中(zhōng)高强度的降价，还是需要制药公司自愿配合。 行政令更像一枚(yīméi) “信号弹” 如果行政令实施，将对(duì)制药行业产生深远影响。首先，美国市场是全球药企最高利润来源之一，一旦价格被(bèi)压，药企必然需要调整(tiáozhěng)经营策略。 例如，针对降价压力，诺和诺德和礼来都(dōu)推出了“直销”，顾客可以(kěyǐ)每月以499美元价格(jiàgé)购买超1000美元的减肥注射药，礼来还公开表示支持国际药价“公平分摊”，但认为PBM的影响力必须要被(bèi)降低。 跨国(kuàguó)医药研发企业罗氏发表声明，若行政令实施，其之前宣布(xuānbù)的在美投资计划会有(yǒu)压力，无法确保原定的500亿美元投资。诺华制药则表示，应改革PBM机制，但短期内不会改变在美的投资。 从业务布局看，近年来多家药企在美投资建厂或研发中心，行政令使得(shǐde)这些项目(xiàngmù)的投资回报更具不确定性。 药品供应链上，各家反应都很强烈，还上演了(le)一番“甩锅”戏码。 美国药品研究与制造商协会（PhRMA）主席斯蒂芬(sīdìfēn)·J.乌布尔称，把美国药价“套用”他(tā)国低价，将“损害美国患者利益(lìyì)”，并称此举会“危及(wēijí)协会成员数千亿美元的(de)美国投资”。他认为，美国药价高的真正原因是“其他国家不支付研发成本，以及中间商抬高了成本”。 与此相对，美国医药保健管理协会（PCMA）发言人认为问题(wèntí)在于制药商自身，称PBM是(shì)对抗药企定价权的唯一制衡。连锁药店和保险公司表示愿与政府合作探讨降价(jiàngjià)方案，强调他们已经(yǐjīng)为患者节省了大量成本。 多位行业人士指出，美国(měiguó)现行医保(yībǎo)体系和PBM确实是药价高的根本原因，只有同时改动这两点，药品价格才会真正下降。 法学专家认为行政令绕过国会授权的做法难以持久。乔治城大学教授劳伦斯·戈斯汀直言，一旦真正有(yǒu)实质性降价措施出台，会引发“大量诉讼”。该命令(mìnglìng)可能超出国会法律授权范围，尤其在强制最惠国定价方面。此前2018年、2020年类似方案(fāngàn)都被(bèi)法院叫停过。 美国企业研究所政策学者Joseph Antos如此评价，“行政令只是一个愿望清单”，政府的法律干预权力并(bìng)不明确(míngquè)。另有分析人士提醒，美国进口药品(yàopǐn)受到法规限制很大(hěndà)，例如FDA先前只准许佛罗里达州从加拿大进口一些药物，大面积药品进口不太可能。 短期来看，行政令更像一枚“信号弹”，体现(tǐxiàn)了美国政府的压价决心(juéxīn)，但是最终效果很难保证。